<<กลับหน้าแรก | หน้ารวมหัวข้อบทความที่ผ่านมา

คำชี้แจง
กรอบการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น เป็นข้อเสนอที่จัดทำขึ้นโดยผลจากการทำงานร่วมกันอย่างต่อเนื่องของ องค์การบริหารส่วนตำบล ชุมชนฐานทรัพยากรท้องถิ่น มหาวิทยาลัยราชภัฏและ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ เพื่อสำรวจและค้นหาแนวทางที่เหมาะสมในการพัฒนาท้องถิ่น ภายใต้กรอบคิดการรับรองสิทธิชุมชนท้องถิ่น การเพิ่มอำนาจให้ท้องถิ่นในด้านต่างๆ โดยอาศัยแผนพัฒนาท้องถิ่นเป็นเครื่องมือ ให้ชุมชนท้องถิ่นพัฒนาศักยภาพการทำงานให้สามารถเผชิญกับภารกิจ และสภาวะการเปลี่ยนแปลงในทุกๆ ด้าน ทั้งนี้โดยจะนำข้อเสนอนี้เสนอต่อ คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญและผู้มีส่วนเกี่ยวข้องอื่นๆ เพื่อให้ข้อเสนอนี้มีจุดเชื่อมโยงกับร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับที่ ๑๘ ในหมวดที่เกี่ยวกับ การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น ที่กำลังจะมีขึ้น

กรอบข้อเสนอการปฏิรูปการเมืองในส่วนการกระจายอำนาจสู่ชุมชนท้องถิ่น

1. เหตุผลและความจำเป็นในการกระจายอำนาจสู่ชุมชนท้องถิ่น
พัฒนาการ การเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจสังคมและการเมืองไทยปัจจุบันส่งผลกระทบทั้งในทางบวกและลบต่อชุมชนท้องถิ่นชนบทไทย ที่ครอบคลุมประชาชนส่วนใหญ่และฐานทรัพยากรธรรมชาติอันมีค่ายิ่ง ซึ่งประกอบเป็นพื้นฐานเศรษฐกิจสังคมโดยรวมของประเทศ ความท้าทายจึงอยู่ที่จะพัฒนาเงื่อนไขการเปลี่ยนแปลงที่เป็นบวกให้ขยายขอบเขตให้สูงยิ่งๆ ขึ้น และ ควบคุมจำกัดเงื่อนไขที่เป็นปัจจัยเสี่ยงต่างๆ ที่ก่อผลด้านลบต่อภาคชนบทและชุมชนฐานทรัพยากรท้องถิ่นได้อย่างไร ภายใต้เงื่อนไขและกระบวนการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น ซึ่งจะเป็นหลักการสำคัญในการปฏิรูปทางการเมือง และการ จัดทำรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับที่ ๑๘ ที่กำลังจัดทำอยู่ในเวลานี้

นับเป็นนิมิตหมายที่ดีที่ การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น เป็นหลักการสำคัญอันเป็นที่ยอมรับกันเป็นส่วนใหญ่ในสังคมการเมืองไทย ทั้งนี้โดยเห็นได้จากหลักการในรัฐธรรมนูญฉบับเก่าที่ได้วางหลักประกันด้านงบประมาณไว้ในอัตราร้อยละ ๓๕ ในการพัฒนาท้องถิ่น ผ่านกลไก องค์กรบริหารส่วนตำบล เทศบาล และ องค์การบริหารส่วนจังหวัด อันจะเป็นเงื่อนไขการพัฒนาท้องถิ่นถูกขับเคลื่อนไปในทิศทางที่ยั่งยืนและก้าวหน้ายิ่งๆ ขึ้น
นอกจากนี้รัฐธรรมนูญ ฉบับเก่า (พ.ศ. ๒๕๔๐) ยังได้ให้การรับรองสิทธิชุมชนท้องถิ่น ที่รวมกันเป็นชุมชนท้องถิ่น มีสิทธิอนุรักษ์หรือพื้นฟูจารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น ศิลปะหรือวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่นและของชาติ และมีส่วนร่วมในการจัดการ บำรุงรักษาและการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมอย่างสมดุลและยั่งยืน

แต่ถึงกระนั้นก็ตามการพัฒนาท้องถิ่นผ่านกลไก การบริหารส่วนท้องถิ่นที่ผ่านมากลับเป็นตัวฉุดรั้งให้ท้องถิ่นพัฒนาไปอย่างมีข้อจำกัด ควบคู่กับปัญหาโครงสร้างในระบบอุปถัมภ์ และ กระแสอำนาจทุนชาติและข้ามชาติที่อยู่เบื้องหลังนโยบายและโครงการพัฒนา ยังทรงอิทธิพลสามารถครอบงำกำหนดทิศทางการพัฒนาท้องถิ่น ไปในทิศทางเพื่อตอบสนองต่อผลประโยชน์ตนเองตักตวงและผูกขาด การใช้ฐานทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมจนเกิดการสูญเสียใหญ่หลวงต่อฐานทรัพยากรต้นทุนของประเทศเกิดความสัมพันธ์ที่ขัดแย้งกัน ระหว่าง คณะผู้บริหารท้องถิ่น และ ประชาชนในและนอกชุมชน ซึ่งขยายวงและทวีความรุนแรงขึ้นโดยลำดับ ซึ่งทั้งหมดล้วนเป็นอันตรายต่อการพัฒนาและอนาคตของประเทศชาติ

สภาวการณ์เช่นนี้ จึงเป็นโจทย์ทางสังคมโดยเฉพาะต่อทิศทางการปฏิรูปและพัฒนาประเทศ สาเหตุของปัญหาที่เป็นต้นตอจึงอยู่ที่ปัญหาการกำหนดสถานภาพและความเข้าใจในสัมพันธภาพที่ซับซ้อนของชุมชนท้องถิ่นในนโยบายการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นของรัฐนั่นเอง
ปัญหาความสับสนลักลั่นในนโยบายที่ว่านี้ นับเป็นปัจจัยด้านลบซึ่งเป็นตัวการสำคัญส่งผลต่อคุณภาพการพัฒนาชุมชนท้องถิ่นไทยในท้ายที่สุดจะขจัดปัญหาข้างต้นนี้ได้จำเป็นที่ก่อน ร่างรัฐธรรมนูญ ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น จะต้องกำหนดสถานภาพและสร้างปฏิสัมพันธ์ใหม่ที่สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริง โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับการแสวงหาความรู้ความเข้าใจในรากฐานองค์ประกอบของ สิทธิชุมชนในความหมายที่กว้างขึ้นกว่าหน่วยทางปกครอง และทำให้เกิดความ สืบเนื่องของระบบวัฒนธรรมภูมิปัญญาท้องถิ่นที่อยู่ในหลากหลายรูปแบบการดำเนินชีวิต ให้มีส่วนสำคัญในกระบวนการพัฒนาท้องถิ่นที่มีความหลากหลาย อันจะยังประโยชน์สูงสุดต่อประเทศชาติโดยรวมในที่สุด

การกำหนดสถานะใหม่อย่างรู้เท่าทันต่อการเปลี่ยนแปลง และการปรับตัวของชุมชนท้องถิ่นไม่ว่าจะอยู่ในรูปแบบใดๆ จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่การจัดทำ รัฐธรรมนูญฯ จะได้วางกรอบที่ถูกต้องและยืดหยุ่นนี้ไว้อย่างเป็นพลวัตรและได้ดุลยภาพแห่งการพัฒนาที่เป็นธรรมและยั่งยืนต่อไป

2. หลักการสำคัญของการกระจายอำนาจสู่ชุมชนท้องถิ่น
การกระจายอำนาจสู่ชุมชนท้องถิ่นภายใต้กรอบคิดใหม่ ที่ผสมผสานมิติทางสังคมวัฒนธรรม การเมืองการปกครอง ควบคู่กับการรับรองคุ้มครองสิทธิชุมชน และ แผนพัฒนาชุมชน ควรตั้งอยู่บนหลักการสำคัญดังนี้
2.1 หลักการที่ไม่อาจแยกกันได้ระหว่าง การกระจายอำนาจและการรับรองสิทธิชุมชน
2.2 หลักความเชื่อมโยงในการพัฒนาชุมชนท้องถิ่น บนฐานทางวัฒนธรรมภูมิปัญญาท้องถิ่นที่หลากหลาย ผ่านกลไกการบังคับใช้ตามแผนพัฒนาชุมชนท้องถิ่น
2.3 หลักการคุ้มครองฐานทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม
2.4 หลักการให้ท้องถิ่นมีการพัฒนาสร้างเสริมความเข้มแข็งอย่างต่อเนื่องยั่งยืนบนหลักประกันในกระบวนการตัดสินใจและกำหนดนโยบายสาธารณะ

3. กรอบข้อเสนอการกระจายอำนาจสู่ชุมชนท้องถิ่น
ภายใต้กรอบหลักการ การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น การไม่อาจแยกกันได้ระหว่าง การกระจายอำนาจ และการรับรองสิทธิชุมชน หลักความเชื่อมโยงการพัฒนาท้องถิ่นบนฐานวัฒนธรรมภูมิปัญญาผ่านกลไกแผนพัฒนาชุมชน การให้ท้องถิ่นมีการพัฒนาเข้มแข็งอย่างต่อเนื่องและยั่งยืน ตลอดจนการให้ความคุ้มครองฐานทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมนั้น อันเป็นฐานต้นทุนของการพัฒนาประเทศ เห็นสมควรวางกรอบข้อเสนอที่จะเชื่อมโยงกับรัฐธรรมนูญ ฯ ดังนี้

3.1 สร้างความเชื่อมโยงระหว่าง การกระจายอำนาจ และ สิทธิชุมชนท้องถิ่น
ร่างรัฐธรรมนูญ ฯ ในหมวดว่าด้วยการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น ต้องไม่แยกอำนาจขององค์กรปกครองท้องถิ่น ออกจากสิทธิชุมชนที่รัฐธรรมนูญให้การรับรอง คุ้มครองทั้งนี้เพราะ การแยกสิทธิชุมชนออกจากอำนาจการปกครองท้องถิ่น ทำให้กระบวนการพัฒนาท้องถิ่นภายใต้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แยกประชาชนหรือ ชุมชนออกจากกระบวนการพัฒนา อำนาจของท้องถิ่นที่ได้รับจากนโยบายการกระจายอำนาจ กับสิทธิของชุมชน สมควรต้องเป็นเนื้อเดียวกัน อันจะทำให้กระบวนการพัฒนา ดึงชุมชนเข้ามามีปฏิสัมพันธ์ที่สร้างสรรค์กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ในหลากหลายมิติของการพัฒนาตลอดจนการกำหนดนโยบายสาธารณะในชุมชน

3.2 กำหนดสถานะและให้ความสำคัญกับแผนพัฒนาชุมชน เป็นจุดร่วมในการพัฒนา
การพัฒนาชุมชนท้องถิ่นเพื่อให้เกิดความยั่งยืน โดยองค์กรบริหารการปกครองส่วนท้องถิ่น จะเกิดขึ้นไม่ได้หากขาดการมีส่วนร่วมโดยตรงของ “ชุมชนฐานทรัพยากร” ในพื้นที่การพัฒนา ซึ่งในจำนวนมากมีลักษณะพิเศษที่ครอบคลุมพื้นที่ทางวัฒนธรรมและนิเวศที่แตกต่างหลากหลาย อยู่ทั้งในและนอกเขตทางการปกครอง

การบรรลุเป้าหมายการพัฒนาชุมชนเพื่อให้เกิดความยั่งยืน บนฐานทางเศรษฐกิจวัฒนธรรม และ การรับรองสิทธิของชุมชนนั้น จำเป็นต้องมีแผนพัฒนาชุมชนที่เป็นจุดร่วม เพื่อกำหนดเป็นกรอบแนวทางกำกับการพัฒนาชุมชนท้องถิ่น ให้ตอบสนองต่อเป้าหมายผลประโยชน์ร่วมกันของชุมชน

แผนพัฒนาชุมชนฐานทรัพยากรท้องถิ่น มีลักษณะพิเศษที่แตกต่างจากแผนพัฒนาโดยทั่ว ๆ ไปเพราะจะเป็นแผนที่กำหนดขึ้นโดยคำนึงถึงรากเหง้าทางสังคมวัฒนธรรม ที่ได้สร้างระบบกฎเกณฑ์ไว้อยู่ก่อนแล้ว ให้สามารถนำมาประยุกต์ใช้กับสภาพสังคมปัจจุบันอย่างเหมาะสมกลมกลืนกัน ฉะนั้นการรับรองสิทธิชุมชน โดยรัฐธรรมนูญ ควบคู่กับการรับรองให้มีแผนพัฒนาชุมชน เป็นกลไกสำคัญทำให้สิทธิทางสังคมวัฒนธรรมสามารถบรรลุผลและประยุกต์ใช้ได้จริงในชุมชนท้องถิ่นที่หลากหลาย จะช่วยให้รัฐธรรมนูญมีชีวิตและมีความหมายยิ่ง และสอดคล้องกับสภาพความเป็นจริงของสังคมวัฒนธรรมไทย

3.3 เสริมบทบาทของชุมชน ในการปกป้องฐานทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม
ท่ามกลางกระแสการพัฒนาประเทศที่ขาดความสมดุล ระหว่างเศรษฐกิจภาคอุตสาหกรรมและชนบท ควบคู่กับการแผ่อิทธิพลของกระแสทุนข้ามชาติ และการนำประเทศเข้าผูกพันกับข้อตกลงการค้าระหว่างประเทศแบบทวิภาคี กับหลายประเทศได้สร้างแรงกดดัน และ ส่งผลกระทบสูญเสียต่อฐานทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมของประเทศซึ่งเป็นหัวใจและเส้นเลือดใหญ่ที่หล่อเลี้ยงชุมชนที่ดำรงตนอยู่บนฐานทางเกษตรกรรมทิศทางดังกล่าว จึงเข้าลักษณะการตักตวงแย่งชิงทรัพยากรจากชุมชนชนบทไทยในท้ายที่สุด

บนสภาวการณ์ทางการเมืองที่ยังไม่สามารถเป็นปากเสียง รักษาผลประโยชน์ของส่วนรวมโดยเฉพาะในชนบทได้อย่างแท้จริง หากชุมชนท้องถิ่นกลับ ถูกตัดขาดจากบทบาทอำนาจหน้าที่ในการปกป้องฐานทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมบนวิถีการพัฒนาอย่างที่เป็นอยู่นี้แล้ว ประเทศไทยจะต้องเผชิญกับการสูญเสียทั้งฐานทรัพยากรและอธิปไตยชาติที่ไม่อาจเรียกคืนกลับมาได้อีกเลย
วิธีการที่จะรักษาฐานทรัพยากรที่สำคัญของประเทศ จำเป็นต้องเสริมบทบาทของชุมชนให้สูงขึ้น ควบคู่กับการประยุกต์ใช้จากระบบการจัดการตามฐานทางวัฒนธรรมและภูมิปัญญาตามนิเวศวัฒนธรรมเป็นทุนเดิมที่สำคัญนี้ด้วย

3.4 การกระจายอำนาจ เพื่อสร้างการพัฒนาสร้างเสริมความเข้มแข็งให้ชุมชนท้องถิ่น อย่างต่อเนื่องยั่งยืน บนหลักประกันในกระบวนการตัดสินใจและกำหนดนโยบายสาธารณะ
การวางโครงสร้างการพัฒนาชุมชนท้องถิ่นให้เกิดความเข้มแข็ง จึงจำเป็นต้องให้ความสำคัญกับองค์ประ กอบย่อยต่าง ๆ ควบคู่กับการพิจารณาถึงปัจจัย ภายนอกอื่นๆ ที่จะเป็นตัวทำลาย ความเข้มแข็งของชุมชนท้องถิ่นนี้ด้วย เช่น การบังคับให้ชุมชนต้องพึ่งพิงปัจจัยภายนอก อย่างเข้มข้นจากนโยบายการพัฒนาทางด้านการเกษตรเป็นต้น

องค์ประกอบย่อยที่จะเสริมสร้างความเข้มแข็งของชุมชนท้องถิ่น นับตั้งแต่การให้การรับรอง และ เคารพต่อรากฐานสังคมวัฒนธรรมการมีอยู่จริงของระบบ วัฒนธรรมและภูมิปัญญาชาวบ้าน สิทธิชุมชน การมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างหลากหลายในกระบวนการตัดสินใจและกำหนดนโยบายสาธารณะ การให้ความเคารพต่อแผนพัฒนาชุมชนที่ชุมชนร่วมกันจัดทำ ตลอดจน หลักประกันในด้านงบประมาณ และรูปแบบการคลังส่วนท้องถิ่น ที่มีระบบการใช้ และ การตรวจสอบ อย่างโปร่งใส อย่างมีความรับผิดชอบ

รัฐธรรมนูญฉบับใหม่จึงจำเป็นต้อง กำหนด และวางหลักประกันให้โครงสร้างความเข้มแข็งของชุมชน สามารถทำงานขับเคลื่อนถักทอพลังชุมชนอย่างเป็นพลวัตให้เกิดกระแสชุมชนท้องถิ่นพัฒนาเกิดขึ้นให้ได้จริง

4. แนวสาระสำคัญที่เป็นบทบัญญัติ การกระจายอำนาจสู่ชุมชนท้องถิ่น ต่อร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับที่ ๑๘ (อยู่ระหว่างการยกร่าง)

มาตรา.... ภายใต้บังคับมาตรา... รัฐจะต้องให้ความเป็นอิสระแก่ท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น

มาตรา .... ท้องถิ่นใดมีลักษณะที่จะปกครองตนเองได้ หรือ มีเหตุผลพิเศษเพื่อการ สืบทอดและคุ้มครองวัฒนธรรม สิทธิภูมิปัญญาท้องถิ่น ย่อมมีสิทธิ ได้รับจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตาม ระบบ จารีตประเพณี วัฒนธรรมของชุมชน ตามที่กฎหมายบัญญัติ

การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องทำเท่าที่จำเป็น เพื่อการรับรองคุ้มครองสิทธิชุมชน สืบทอดและคุ้มครองวัฒนธรรม ให้เกิดความยั่งยืนในการพัฒนาโดยสอดคล้องกับระบบวัฒนธรรม ภายใต้แผนพัฒนาชุมชน ตามที่กฎหมายบัญญัติ ทั้งนี้จะกระทบถึงสาระสำคัญแห่งหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือนอกเหนือจากที่กฎหมายบัญญัติไว้ มิได้

มาตรา ... องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหลายย่อมมี ความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบาย กำหนดแผนพัฒนาท้องถิ่น การปกครอง การบริหาร การบริหารงานบุคคล การเงินและการคลัง และมีอำนาจหน้าที่ของตนเองโดยเฉพาะการกำหนดอำนาจและหน้าที่ระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และระหว่างองค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่นด้วยกันเอง ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ โดยคำนึงถึงพิจารณาจากสิทธิชุมชน และหรือ การกระจายอำนาจเพิ่มขึ้นให้แก่ท้องถิ่น เป็นสำคัญ

หมายเหตุ : เอกสารเผยแพร่ในเวทีสาธารณะเรื่อง
ข้อเสนอเพื่อการปฏิรูปการเมืองและสังคม :
ว่าด้วยชุมชน เกษตรกรรมและเศรษฐกิจพอเพียง
วันอังคารที่ 20 มีนาคม 2550
ณ ห้องประชุมสุธรรม อารีกุล อาคารสารนิเทศ 50 ปี มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์